زمینه و چالش ‌های سیاستگذاری اجتماعی در ایران

محمد آخوندپور امیری، پژوهشگر سیاست گذاری در یادداشت ارسالی به بازتاب امروز با عنوان «زمینه و چالش ‌های سیاستگذاری اجتماعی در ایران» نوشت:

سیاستگذاری اجتماعی ناظر بر بخش هایی از عرصه سیاستگذاری عمومی است که مرکز توجه آن، معطوف به زیست فردی و اجتماعی افراد یک جامعه است. مخاطرات اقتصادی، اجتماعی و حتی فرهنگی، مسئله ای است که نه تنها باعث تحول در ساختار اجتماعی یک جامعه خواهد شد، بلکه امتداد ظهور و بروز آنها، می تواند آفات سیاسی را برای نظام حکمرانی به بار آورد.

به همین منظور سیاستگذاری اجتماعی، در پی تحقق بخشی به عناوینی همچون عدالت اجتماعی، برابری و کیفیت بخشی به زیست جامعه است که در نتیجه غایی رفاه اجتماعی خلاصه خواهد شد. به همین منظور آنچه که در قالب قوانین از سوی نهادهای دولتی تدوین، تصویب و به مرحله اجرا گذاشته می شود، طیف گسترده ای از خواست ها و نیازهای مردمان یک جامعه، اعم از آموزش، درمان، امنیت روانی، اقتصاد، اشتغال، مستمری و … را شامل می شود.

سیاستگذاری اجتماعی در کشورهای خاورمیانه را حائز تفاوت ‌های عمده با الگوی دولت رفاه غربی و همچنین الگوی توسعه‌گرای آسیای شرقی دانسته اند. تمایز مشاهده شده اصلی آن است که بسیاری از کشورهای منطقه درآمدهای نفتی خود را در جهت دولت سازی و ایجاد مشروعیت سیاسی به کار می گیرند (اغلب به شکل طرح های بازتوزیع عامه گرا) تا در ادای حق شهروندان به بهره مندی از خدمات اجتماعی یا در حمایت از اهداف توسعه اقتصادی.

در این اقتصادها، مزایای سیاستگذاری اجتماعی را عمدتاً به مثابه اعانه دولتی می بینند تا حقوقی که از طریق مالیات شهروندان ایجاد شده و تحت مدیریت دولت قرار گرفته باشد. به همین سبب آثار توسعه ای سیاستگذاری اجتماعی کمتر از مطلوب است. این امر حتی در خصوص آموزش نیز صادق است، صرفنظر از ارتقای کمّی نسبتاً سریع آن طی نیم قرن گذشته از سطحی به مراتب پایین تر در مقایسه با بسیاری از مناطق جهان.

از منظر ارتباط میان سیاست های اجتماعی و تحولات سیاسی-اجتماعی باید اذعان کرد که با وجود دستاوردهای قابل توجه دوره پیش از انقلاب در زمینه رشد اقتصادی و به موازات آن گسترش خدمات آموزشی و بهداشتی، به نظر می رسد که احساس شدید بی عدالتی اجتماعی بر شکل گیری انقلاب طی سال ۱۳۵۷ و پیامدهای آن تاثیرگذار بوده است.

با وقوع انقلاب اسلامی در ایران، در قانون اساسی جمهوری اسلامی، رسیدگی به مصائب مستضعفان تصریح گشته و بر وظایف دولت در تامین اشتغال، آموزش، مسکن و خدمات اجتماعی برای همه شهروندان تاکید شده است. طی سال های پس از انقلاب، اهداف یادشده بیشتر به شکل سیاست ‌های بازتوزیعی عامه گرا تجلی یافته اند.

ساختار سیاستگذاری اجتماعی پیش از انقلاب عمدتاْ بر اقدامات بیمه ای برای کارکنان بخش رسمی متمرکز بوده است. در مقام مقایسه، پس از انقلاب سازمان های مختلف دولتی و فرادولتی قشرهای مختلف مردم را در قالب برنامه های حمایتی و بیمه های اجتماعی تحت پوشش قرار داده اند. در طول بیش از ۴۰ سال گذشته، گسترش امکانات بهداشتی، بیمه اجتماعی، آموزش و حمایت اجتماعی از خانوارهای فقیر یا سالمند، شاخص های اجتماعی را در مناطق روستایی ایران بهبود زیادی داده است. در پرتو چنین نتایجی، ساختار سیاستگذاری پس از انقلاب متمایل به مناطق روستایی و عامه گرا توصیف شده است.

شاخص توسعه انسانی کشور در این سالها رو به افزایش بوده و از کمتر از ۰.۶ در اوایل دهه ۱۹۹۰ میلادی به ۰.۷۸۳ (رتبه ۷۰ جهانی) در سال ۲۰۱۹ میلادی رسیده است. این امر ایران را در زمره کشورهای حائز توسعه انسانی بالا قرار داده است. روند مثبت یادشده منبعث از بهبود چشمگیر شاخص ‌های سلامت در کنار گسترش کمّی آموزش بوده است.

علاوه بر این فقر در ایران در سطوحی برابر یا بعضاً کمتر از کشورهای مشابه رصد شده است. فقر در اواخر دهه ۱۳۸۰ و اوایل دهه ۱۳۹۰ روندی کاهشی داشته است. در عین حال، ارقام مربوط به فقر در سطح ملی، نابرابری‌ های گسترده موجود را میان مناطق مختلف و به ویژه بین نواحی شهری و روستایی پنهان می کند. ناگفته نماند که با توجه به روند شتابان شهرنشینی، اکنون شمار فقرا در شهرهای کوچک و بزرگ پابه پای روستاها افزایش یافته است.

طی دهه های گذشته ایران در معرض تحریم ‌های بین المللی فزاینده ای قرار گرفته و جز در دوره کوتاه وقفه نسبی پس از توافق موسوم به برنامه اقدام مشترک (برجام)، نرخ های رشد منفی یا اندک را تجربه کرده است. اقتصاد کشور در سال های ۲۰۱۸ و ۲۰۱۹ میلادی به ترتیب ۶.۰۳ و ۶.۷۸ درصد کوچک شده است.

ایران از اواخر سال ۱۳۹۸ تحت تاثیر همه گیری کویید ۱۹ قرار گرفته است که احتمالاْ با کوچک تر کردن اقتصاد کشور به فقر دامن می زند. به طور حتم ادامه تحریم ‌ها، کاهش قابل توجه ارزش پول ملی طی دوره اخیر و کاهش درآمد سرانه تاثیر نامطلوبی بر رفاه خانوارها گذاشته است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس (۱۳۹۹)، مردم ایران از سال ۱۳۹۰ یک سوم ارزش واقعی درآمد خود را از دست داده اند که برای جبران آن به شش سال رشد ۸ درصدی نیاز است.

سابقه رشد اقتصادی در ایران طی بیش از چهار دهه گذشته امیدبخش نبوده و در نقطه مقابل دهه ‌های ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰ قرار داشته است. برنامه های توسعه پنج ساله کشور پس از انقلاب بر رشد متمرکز بوده اند. با اینحال رشد اقتصادی همواره از رشد جمعیت جا مانده است. جمعیت کشور از ۳۶,۳۹۶ میلیون نفر در سال ۱۳۵۸ به ۵۳٫۱۸۵ میلیون نفر در سال ۱۳۶۸ افزایش یافته و در سال ۱۳۹۸ حدود ۸۳,۰۷۵ میلیون نفر برآورد شده است که سه چهارم آن ساکن مناطق شهری هستند.

در کنار آن، سرانه تولید ناخالص داخلی در سطوحی پایین تر نسبت به سال‌ های منتهی به انقلاب ۱۳۵۷ قرار گرفته است. قطع نظر از رشد سریع فرزندآوری در دهۀ اول انقلاب، اکنون نرخ باروری به سطوح جایگزینی کاهش یافته است. افزون بر این اگرچه سالخوردگی جمعیت دست کم در آینده نزدیک مشکل بزرگی ایجاد نخواهد کرد، ولی چشم انداز روشنی هم برای استفاده از پنجره فرصت جمعیتی فعلی وجود ندارد.

در حال حاضر نه تنها رابطه چندانی میان سیاستگذاری ‌های اجتماعی و توسعه اقتصادی در ایران برقرار نشده است، بلکه در مواردی این دو با یکدیگر در تضاد هستند. خدمات اجتماعی اغلب به مثابه پاسخهایی دیرهنگام به مشکلات روز افزون اجتماعی ارائه شده است. در عین حال، اقدامات اندکی برای مقابله با نیروهای نقش آفرین در فقر و نابرابری انجام شده و به خصوص ریشه ‌های این مسائل که باید در بطن اقتصاد سیاسی کشور کاویده شود، مغفول مانده اند.

به عنوان مثال افزایش قیمت مسکن و مستغلات از منابع اصلی نابرابری در ایران است. با اینحال دولت تمایلی به کاهش فعالیت‌ های گمانه زنی و بورس بازی (مثلاً از طریق وضع مالیات مناسب بر املاک که همچنین باعث افزایش درآمدهای شهرداری و بهبود خدمات می ‌شود) ندارد. ناکافی بودن توسعه صنعتی و اشتغال، مالیات و توزیع مجدد ثروت و نیز سیاست‌ های شهری و کاربری زمین همچنان بر فرصت‌ ها و وضع رفاهی تعداد زیادی از خانوارها تأثیر منفی می گذارد؛ همان خانوارهایی که متعاقباً باید با برنامه ‌های اجتماعی حمایتی زیر بال و پرشان را گرفت.

این در حالی است که دولت نتوانسته است برای حمایت از گروه ‌های آسیب پذیر، چتر حمایتی حداقلی مهیا سازد. افزون بر آن، دولت از شکل گیری چارچوب‌ ها‌ی نهادی در سطوح محلی استقبال کافی نکرده است تا در ارائه خدمات اجتماعی به صورت مشارکتی تر، کارآمدتر و هدفمندتر فعالیت کنند. خصوصی‌ سازی و تجاری سازی اجرا شده در کشور، در بسیاری از موارد در پیوند با ساختارهای حامی پرورانه صورت گرفته و به نفع گروه های خاص (که گاه منافع شان با یکدیگر متضاد است) تمام شده است.

در هر صورت، ظاهر امر آن است که فعالیت‌ های دولت ایران با توجه به منابع محدود درآمدی اش که با ناکارآمدی و اتلاف تشدید می ‌شود بیش از حد گسترده شده است. مسیر اصلاحی، افزایش معنادار درآمدهای دولت از طریق اصلاح ساختار مالیاتی با تمرکز بر فعالیت ‌های غیر مولد است.

با اخذ مالیات تصاعدی می ‌توان نابرابری را مستقیماً کاهش داد و این امکان را برای دولت به وجود آورد که به نحو مطلوبی به کاستی‌ های خدمات اجتماعی بپردازد و از توسعه و صنعت گستری در کشور حمایت کند. این امر قاعدتاً باید به بهبود کارایی و شفافیت ساختار حکمروایی نیز بینجامد، زیرا در این فرآیند ضروری است دولت به مردم پاسخگوتر شود.

لازم به توضیح است که اجرای چنین اصلاحاتی به خصوص از نظر سیاسی بسیار دشوار خواهد بود؛ چراکه با بالاگرفتن دامنه تحریم ها، افزایش نرخ تورم و کوچک شدن سفرهای معیشتی مردم، اتخاذ سیاست های مالیاتی، می تواند تبعات و بحران هایی را بدنبال داشته باشد. لذا آگاه سازی بدنه جامعه نسبت به چرایی اتخاذ چنین سیاست هایی و ارائه گزارش هزینه کرد وصول درآمدهای مالیاتی در طرح های عمرانی و بهسازی کشور به عموم مردم و همچنین شفاف سازی تاثیر شرایط خطیر کنونی بر درآمدهای دولت، می تواند آثار و تبعات مُخرب چنین سیاست هایی را تعدیل نماید.

انتهای پیام